Quando experiências se tornam política pública: a construção do Programa Nacional Telessaúde Brasil

A história de uma política pública nem sempre começa com uma portaria, um decreto ou uma decisão tomada dentro de um gabinete. Muitas vezes, quando o Estado formaliza determinado programa, práticas, conhecimentos, redes de colaboração e experiências já estavam sendo construídos em diferentes lugares.

A trajetória do Programa Nacional Telessaúde Brasil permite observar esse movimento.

Em texto publicado em 2023, Ana Estela Haddad visita sua participação nesse processo e retorna a um momento particularmente importante, o ano de 2005, quando atuava na Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES), do Ministério da Saúde. Ao reconstruir essa experiência, a autora permite acompanhar encontros entre universidade, tecnologia, formação profissional, Atenção Básica e gestão pública que participaram da constituição de uma política nacional.

Seu relato suscita uma questão histórica importante. Como experiências desenvolvidas em diferentes universidades brasileiras passaram a integrar uma política pública de alcance nacional?

Antes do programa, havia experiências

Uma das contribuições mais interessantes do relato de Haddad está justamente em mostrar que o Programa Nacional não surgiu em um terreno vazio. Quando começou a se aproximar do campo da telemedicina, em 2005, diferentes grupos universitários brasileiros já desenvolviam experiências relacionadas ao uso de tecnologias na saúde. A Universidade de São Paulo (USP) e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) aparecem entre as instituições inicialmente envolvidas nesse processo.

Haddad relata que recebeu o desafio de identificar outras experiências existentes no país e pensar uma forma de articulá-las com a qualificação das equipes da Estratégia Saúde da Família. A partir daí, pesquisadores de diferentes universidades passaram a se reunir e compartilhar aquilo que já realizavam em telemedicina e telessaúde.

Esse aspecto modifica a maneira de olhar para a origem do programa. Em vez de imaginarmos uma política concebida integralmente pelo Estado e posteriormente executada pelas universidades, encontramos uma relação mais complexa. Já existiam conhecimentos, tecnologias e práticas distribuídos entre instituições acadêmicas. Ao mesmo tempo, o Ministério da Saúde possuía problemas concretos relacionados à formação dos trabalhadores e ao fortalecimento da Atenção Básica.

É no encontro entre essas dimensões que a política começa a tomar forma.

No relato de Haddad, um grupo formado por treze professores de diferentes universidades públicas passou a discutir as experiências que cada instituição já desenvolvia e como elas poderiam ser articuladas com a Atenção Básica. A autora sintetiza a intenção daquele movimento de maneira bastante clara: aproximar as universidades das unidades básicas de saúde. É dessa articulação que ela situa o nascimento do Programa Nacional Telessaúde Brasil Redes.

Esse dado é particularmente significativo quando observado historicamente. A universidade não aparece apenas como fornecedora de uma tecnologia pronta. Ela participa da construção da própria maneira pela qual aquela tecnologia poderia ser utilizada no SUS.

Os conhecimentos especializados concentrados nos centros acadêmicos poderiam circular de outra maneira. Em vez de exigir sempre o deslocamento do profissional ou do paciente até a universidade, determinados conhecimentos poderiam chegar às equipes localizadas em outros territórios. Nesse sentido, a telessaúde começava a modificar não apenas a comunicação entre profissionais, mas também as relações entre universidade, serviço de saúde e território.

Os Núcleos de Telessaúde no centro dessa articulação

É nesse processo que os Núcleos de Telessaúde assumem importância. Eles não podem ser compreendidos somente como estruturas responsáveis pela instalação ou operação de tecnologias. Historicamente, constituíram espaços de articulação entre conhecimentos acadêmicos, necessidades dos serviços, formação profissional e experimentação de novas maneiras de oferecer apoio às equipes de saúde.

Quando o Programa Nacional começou, em 2007, nove núcleos universitários integravam essa estrutura inicial. A própria configuração desses núcleos revela a centralidade assumida pelas universidades naquele momento. Esse arranjo suscita uma questão que merece atenção: o que exatamente circulava entre os núcleos universitários e as unidades de saúde? Certamente circulavam informações e recursos tecnológicos. Mas circulavam também conhecimentos, dúvidas clínicas, experiências profissionais e maneiras de compreender problemas encontrados no cotidiano da Atenção Básica. Por isso, a história dos núcleos não pode ser reduzida à história de seus equipamentos. Ela é também uma história de relações.

Telessaúde como formação e cuidado

Outro elemento importante dessa trajetória está na proximidade entre telessaúde e educação. A formação dos trabalhadores não aparece como atividade secundária. Ela integra a própria concepção das ações desenvolvidas naquele período. Teleconsultoria, educação a distância e produção de conteúdos possibilitavam estabelecer outras formas de relação entre profissionais localizados nas unidades de saúde e especialistas vinculados às instituições acadêmicas.

O relato de Haddad registra também a participação da Bireme/OPAS/OMS na estruturação do portal do Programa e no desenvolvimento da chamada segunda opinião formativa, disponibilizada em formato de perguntas e respostas para profissionais de saúde. Essa dimensão é importante porque mostra que a telessaúde não se constituiu inicialmente apenas em torno da possibilidade de realizar atendimento remoto.

Havia também uma preocupação com formação, circulação do conhecimento e apoio aos trabalhadores do SUS. A tecnologia era o meio pelo qual essas relações podiam alcançar outras escalas.

A tecnologia encontrou resistências

Ler essa história a partir do presente pode produzir uma impressão enganosa. Hoje, videoconferências, educação a distância e diferentes formas de comunicação digital fazem parte do cotidiano. Isso pode levar a imaginar que sua incorporação à saúde ocorreu naturalmente.

O relato de Haddad aponta em outra direção. Ela registra que havia resistência à educação a distância e aos processos envolvendo telemedicina e telessaúde, associada, entre outros aspectos, à compreensão de que o atendimento em saúde deveria ocorrer presencialmente.

As tecnologias não entram nos serviços simplesmente porque estão disponíveis. Elas encontram práticas profissionais estabelecidas, concepções sobre cuidado, formas de organização institucional e expectativas construídas historicamente. A incorporação da telessaúde, portanto, envolveu também disputas sobre aquilo que poderia ou não ser realizado mediante tecnologias digitais.

Do local ao nacional, mas sem uma história linear

A experiência narrada por Haddad permite perceber um movimento importante. Práticas inicialmente desenvolvidas em diferentes instituições passaram a ser identificadas, articuladas e relacionadas às necessidades de uma política nacional. Mas seria arriscado transformar esse percurso em uma linha reta. Não havia, em 2005, um caminho previamente determinado que conduzisse inevitavelmente das experiências universitárias à atual configuração da Saúde Digital brasileira.

Havia iniciativas distintas, diferentes tecnologias, atores institucionais, dificuldades de infraestrutura, resistências e decisões políticas. O próprio projeto Estação Digital Médica, desenvolvido entre 2005 e 2008 no âmbito do Programa Institutos do Milênio, é apresentado por Haddad como uma das inspirações para a criação do Programa Nacional de Telessaúde.

Isso sugere uma história formada por conexões entre experiências, e não simplesmente pela execução sucessiva de um planejamento previamente definido.

Quando uma experiência se transforma em política

Talvez esteja aí uma das questões mais interessantes deixadas pelo relato de Ana Estela Haddad. Em que momento uma experiência deixa de ser apenas uma iniciativa localizada e passa a integrar uma política pública? Não existe uma resposta simples. No caso da telessaúde brasileira, esse movimento envolveu universidades, pesquisadores, gestores públicos, instituições nacionais e internacionais, trabalhadores da saúde e diferentes estruturas tecnológicas.

Os Núcleos de Telessaúde aparecem no centro dessa articulação porque permitiram conectar mundos que até então não necessariamente estavam organizados em uma mesma rede. Universidade e unidade básica. Especialista e profissional da Atenção Básica. Formação e assistência. Conhecimento acadêmico e problemas encontrados nos serviços. Tecnologia e território.

Uma fonte e também uma memória

Há ainda outra dimensão importante no texto de Haddad. Ele não é apenas um registro sobre a história do Programa Nacional Telessaúde Brasil Redes. É também o relato de alguém que participou diretamente de sua construção. Essa característica exige atenção de quem trabalha historicamente com a fonte.

Memórias produzidas posteriormente conhecem os desdobramentos da história que narram. Quem escreve em 2023 sabe aquilo que os atores de 2005 ainda não poderiam saber. Isso não diminui o valor do testemunho. Ao contrário, torna a fonte particularmente interessante. O relato permite conhecer acontecimentos, relações institucionais e personagens, mas também observar como essa trajetória passou a ser lembrada e organizada posteriormente por uma de suas protagonistas. Por isso, a fonte pode ser lida em duas direções. Uma pelo que informa sobre a construção do Programa e outra pela maneira como, quase duas décadas depois, essa história é reconstruída.

Entre a memória e a institucionalização

A trajetória apresentada por Ana Estela Haddad mostra que compreender a história da telessaúde brasileira exige olhar para os espaços existentes antes e durante sua institucionalização como política nacional. Os Núcleos de Telessaúde ocupam posição privilegiada nessa investigação.

Eles permitem observar como experiências acadêmicas se encontraram com demandas do SUS, como conhecimentos passaram a circular por redes digitais e como iniciativas distribuídas territorialmente puderam participar da construção de uma política pública.

Talvez, portanto, a pergunta histórica mais produtiva não seja simplesmente “quando nasceu o Programa Nacional Telessaúde Brasil?” É possível formular outra: quais experiências, atores, instituições e relações precisaram se encontrar para que aquilo que estava disperso em diferentes lugares pudesse adquirir a forma de uma política nacional?

Responder a essa pergunta significa reconstruir não apenas a história de uma tecnologia, mas parte da própria história da transformação das relações entre universidade, Estado, território e cuidado no Sistema Único de Saúde.

HADDAD, Ana Estela. Experiência Brasileira do Programa Nacional Telessaúde Brasil. In: WEN, Chao Lung; CHAO, Maíra Lie (Orgs.). Telemedicina e Telessaúde: 20 anos da fase heroica ao momento estruturante para Medicina e Saúde Conectada – a linha do tempo da Associação Brasileira de Telemedicina e Telessaúde (ABTms). 1. ed. Santos, SP: Ed. dos Autores, 2023. p. 12-44. Disponível em: https://abtms.org.br/wp-content/uploads/2025/09/Telemedicina-e-Telessau%CC%81de-20-anos-da-fase-heroica-ao-momento-estruturante-para-Medicina-e-Sau%CC%81de-Co.pdf.